Les fonds souverains : Diagnostic du FMI (2026)

Avec l’essor de modèles d’investissement plus ambitieux, il est temps de recentrer l’attention sur des cadres juridiques solides.

Yan Liu (FMI)

21 juillet 2026

Les fonds souverains sont devenus des acteurs parmi les plus influents de la finance mondiale. Ils gèrent aujourd’hui plus de 16 000 milliards de dollars d’actifs, contre environ 3 000 milliards en 2008. Leur capacité à agir avec agilité, à diversifier les richesses publiques et à investir sur le long terme présente des avantages importants et durables pour les citoyens d’aujourd’hui et les générations futures. 

Avec leur croissance, les fonds ont vu leurs mandats s’étendre rapidement, dépassant le simple soutien des budgets publics et la gestion de l’épargne intergénérationnelle pour englober des rôles aussi divers que la construction d’infrastructures et la mise en œuvre de politiques sociales et industrielles. La fragmentation géopolitique croissante a renforcé l’attrait de ces fonds, les pays cherchant à gagner en autonomie. Ils peuvent consolider la résilience nationale, préserver le patrimoine national, promouvoir les objectifs de développement et stimuler le dynamisme économique. Grâce à des projets couvrant le capital-investissement, l’immobilier et les technologies, ils sont devenus parmi les investisseurs les plus influents au monde. 

Bien que ces fonds jouent un rôle essentiel dans la gestion des fonds publics, leur ampleur et leur complexité peuvent engendrer des vulnérabilités importantes. Des mandats vagues et redondants peuvent affaiblir la responsabilisation et nuire à leur performance. Une gouvernance défaillante peut permettre des détournements de fonds, comme l’ont démontré les faillites retentissantes de certains d’entre eux. Les fonds fonctionnant comme des autorités fiscales parallèles et des acheteurs d’obligations sans ancrage budgétaire clair risquent de fausser les budgets publics, de masquer la dette publique et de complexifier le traitement fiscal transfrontalier. 

Dans le cadre de projets transfrontaliers, les fonds partenaires concentrent leurs risques, ce qui fait qu’un choc affectant un investisseur peut impacter tous les autres. Les objectifs nationaux peuvent également diverger : par exemple, un partenaire privilégie la création d’emplois locaux tandis qu’un autre se concentre sur les rendements financiers, ce qui fragilise la gouvernance et la crédibilité des investisseurs. Enfin, si les relations entre les pays partenaires se détériorent, il peut s’avérer difficile de protéger les actifs ou de se retirer d’un projet. 

Ces vulnérabilités peuvent toutefois être atténuées par des lois rigoureuses. Les lignes directrices et pratiques internationalement reconnues, telles que les Principes de Santiago , élaborés en 2008 par 26 fonds avec le soutien du FMI, ont constitué un guide précieux. Cependant, compte tenu de l’augmentation considérable de la taille, de la complexité et de la diversité des fonds depuis lors, il est important d’examiner de plus près leur structure et leur gouvernance.

Bien faire les choses en matière de mandats 

Commencez par le mandat, le cadre juridique contraignant qui sert de feuille de route institutionnelle en précisant les objectifs, les fonctions et les pouvoirs du fonds. 

Lorsqu’ils sont clairement définis, ces objectifs orientent la prise de décision et alignent les stratégies d’investissement sur les priorités nationales. Les pays exportateurs de matières premières, par exemple, privilégient la stabilisation budgétaire à court terme, comme l’illustre le Fonds de stabilisation économique et sociale du Chili. Les économies plus prospères, quant à elles, se concentrent sur l’épargne à long terme, à l’instar du Fonds de pension public mondial de Norvège , du Fonds de pension néo-zélandais et du Fonds d’avenir pour l’Irlande . 

L’ Autorité indonésienne d’investissement , quant à elle, illustre comment les économies émergentes et en développement tendent à privilégier les objectifs de développement, notamment la diversification économique. Dans certains cas, la poursuite de plusieurs objectifs peut se justifier. Dans les économies historiquement dépendantes du pétrole, comme les Émirats arabes unis, les fonds souverains peuvent combiner des rôles de stabilisation et de diversification économique. À l’inverse, pour les deux fonds singapouriens, l’objectif principal est l’épargne à long terme : Temasek soutient les secteurs stratégiques et le développement économique national, tandis que GIC investit à l’international. 

La réalisation de plusieurs mandats peut toutefois impliquer des compromis difficiles. Il est essentiel de définir clairement les objectifs pour guider les gestionnaires de fonds tout en préservant la force obligatoire de chaque mandat. Des mandats trop larges, comportant des objectifs multiples et potentiellement contradictoires au sein d’un même fonds, peuvent engendrer des risques. Ces risques sont accrus lorsque les mandats s’étendent sans ajustements correspondants en matière de gouvernance et de supervision. 

La séparation juridique – que ce soit par le biais de fonds distincts ou de sous-fonds clairement cloisonnés – constitue souvent une meilleure solution pour poursuivre des mandats différents tout en garantissant clarté et cohérence opérationnelle. L’ Autorité nigériane d’investissement souverain  en est un exemple éloquent, avec ses fonds de stabilisation, d’épargne pour les générations futures et d’infrastructure juridiquement protégés. La Norvège, quant à elle, gère un fonds unique d’épargne à long terme, investissant exclusivement à l’étranger dans un cadre juridique rigoureux. Sa fonction de stabilisation est assurée par le cadre fiscal, qui limite les transferts budgétaires annuels aux rendements attendus du fonds.

Ces exemples soulignent également que la forme juridique d’un fonds doit être en adéquation avec son mandat. Les fonds de stabilisation, destinés à gérer la liquidité et la volatilité budgétaire à court terme, sont souvent structurés comme de simples comptes gérés par des unités distinctes au sein des banques centrales ou des trésoreries. Les fonds d’épargne, qui privilégient généralement des investissements plus risqués et moins liquides, requièrent un cadre juridique plus étendu, incluant des conseils d’administration indépendants dotés d’obligations fiduciaires et des contrôles internes rigoureux. Certains fonds, assumant des rôles nationaux et stratégiques, peuvent s’apparenter à des sociétés de portefeuille publiques et être alors mieux encadrés par une législation appropriée. 

Gouvernance et intégration 

Une fois la forme juridique adaptée, l’étape suivante consiste à ancrer la gouvernance dans le droit, notamment par la répartition statutaire des pouvoirs, des obligations fiduciaires exécutoires, une information transparente et un contrôle efficace. À mesure que les fonds souverains s’orientent vers des investissements directs et non cotés plus complexes, les organes de gouvernance doivent être légalement habilités à exercer une supervision éclairée et indépendante des partenariats et des transactions. Les lois exigeant que les membres du conseil d’administration possèdent un ensemble équilibré de compétences et d’expertise, l’audit et la gestion des risques institutionnalisés, ainsi que des fonctions de contrôle interne robustes, contribuent conjointement à garantir une bonne gouvernance. 

Pour éviter que ces fonds ne servent de trésoreries parallèles — sans contrôles et surveillance institutionnels, ou avec une influence politique indue —, ils devraient être explicitement intégrés dans le cadre juridique plus large des finances publiques et fiscales. 

Les fonds sont mieux à même de bénéficier d’une autonomie opérationnelle lorsque celle-ci est clairement définie par la loi. Cela implique de définir des règles relatives aux dépôts et aux retraits, ainsi qu’un contrôle exercé par le pouvoir législatif et la société civile. La cohérence entre le cadre juridique d’un fonds et les lois fiscales est essentielle à sa résilience et à sa légitimité, et contribue à l’efficacité globale des dépenses publiques.

piliers juridiques

Compte tenu de l’importance croissante et stratégique des fonds souverains, des cadres juridiques solides sont indispensables pour garantir que chacun d’eux serve au mieux les intérêts des populations de son pays. Ils contribuent également à assurer que le secteur puisse favoriser la stabilité financière mondiale. Le droit doit être le fondement de l’efficacité des fonds, et non une contrainte. 

Les Principes de Santiago constituent le fondement de la gouvernance. Toutefois, la complexité croissante exige un réexamen de leurs hypothèses et des orientations opérationnelles plus ciblées afin de les traduire en cadres juridiques nationaux robustes. Ces principes généraux ayant été conçus principalement pour des investisseurs passifs, privilégiant les indices, ils ne rendent pas pleinement compte des enjeux plus spécifiques de gouvernance et de transparence soulevés par les modèles d’investissement plus actifs d’aujourd’hui, tels que les entreprises publiques, les investissements directs, les participations non cotées, les opérations de capital-investissement et les co-investissements.

Par le biais d’une surveillance bilatérale et multilatérale, d’évaluations du secteur financier et d’une assistance technique, le FMI aide les pays à ancrer leurs investissements dans un droit public solide, une discipline budgétaire rigoureuse et une transparence accrue. L’application effective des Principes de Santiago dans le contexte actuel des investissements, profondément transformé, exige un engagement collectif renouvelé de toutes les parties prenantes. Le FMI est prêt à soutenir ces efforts.